城市作为社会经济活动集聚的空间，具有显著的规模经济效应。但随着城市的规模扩张和经济发展，空间分布和规模水平不合理、城市公共服务配置不均衡等“城市病”问题严重阻碍了中心城市和城市群的健康发展。目前，这些问题突破了单个城市的行政边界，呈现出区域综合承载能力不足的现状。那么提升城市群综合承载能力，无疑是区域协调发展的一个必然选择。

2019年，《求是》杂志发表题名为《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》的重要文章。文章指出，当下经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正逐步演变成承载我国发展要素的主要空间形式。2019年底召开的中央经济工作会议同样对提高中心城市和城市群综合承载能力进行了强调。此外，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出，“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”，可以发现中心城市和城市群对我国区域经济一体化发展具有重要的意义。

依托中心城市和城市群构建区域一体化市场符合我国经济发展的客观规律。从国内来看，区域发展存在差异，对不同地区中心城市和城市群的发展阶段的把握需要具体问题具体分析。从国际经验来看，不少经济发达地区通过打造一个中心城市或多个中心城市构成的城市群，推动经济发展，促进人口流动，这已逐步演变为带动地区发展的核心力量。

但就我国目前的发展来看，中心城市与城市群的发展阶段分化严重，区域差异明显，在发挥城市的规模经济效应上仍面临不少的困难和问题。

第一 经济社会发展差距呈现区域化

在乡村振兴战略的有效实施下，区域差距逐步缩小，但差距仍保持较高水平。在人均GDP指标上，东部地区与西部部分地区的绝对差异呈现扩大的趋势；在反映收入指标的城镇居民可支配收入与农村居民人均纯收入上，中西部地区都落后于东部地区。此外，严峻的城乡二元结构问题进一步加剧了城乡收入差距。

第二 国土开发水平分布不均 整体较低

由于经济发展主浪潮的推动，长三角、珠三角、京津冀、成渝等城市群地区国土开发程度深、范围广、力度大，城市规模和空间扩张速度快。而在中西部地区，尽管其拥有丰厚的自然禀赋，但国土开发水平低，潜力未能得到充分发挥。综合来看，考虑城镇化开发、适宜工业化的面积，目前我国国土开发强度低于美发达国家水平，明显低于20%的国际宜居标准。

第三 未形成稳定的区域协调发展机制

当前，我国的区域协调组织不成规模，管理模式松散，集体约束力差，制度结构不稳定，区域协调机制尚不健全。在区域协调发展中，由于传统的行政区和经济区相分割的客观矛盾，地区利益让渡的问题时有发生。同时，迫于政绩考核指标，不少地方政府缺乏各地区长期合作意向，选择追求短期利益。

通过对以上问题的分析，为了充分发挥城市规模经济效应，本文就依托中心城市和城市群构建区域一体化市场给出以下建议：

第一，做好区域合理规划，推动区域经济协调发展。制定规划首先要明确区域发展的最终目标，综合考虑地区资源禀赋。重点依托周边的都市圈、中心城市，形成联动的城市群，通过打造互联互通的交通通信体系促进各区域的协作交流。制定区域经济一体化的协调发展政策，从各地区的资源条件、历史进程以及区位禀赋出发，构建有利于区域经济一体化的运行体制机制。

第二，完善区域发展法律法规。区域发展过程中，经济问题与法律问题密不可分，要根据区域经济一体化面临的主要问题、所处阶段，制定出区域经济一体化的法规和条例，保障经济活动稳步进行。不断落实重大工程和制度保障，做好措施规划，建立健全相关法律体系和法律机制、不断完善跨区域治理模式。

第三，发挥市场优先与政府主导的作用。市场与政府在区域经济一体化发展过程中相辅相成，相互促进。一方面，发展中心城市以及城市群是我国市场经济发展的必然趋势，在国内以及国际经验上可以得到验证。同时，由于各地区在产品和服务的标准、技术以及定价习惯等方面存在差别，因而需要更高层次的政府加以协调，保证区域经济一体化目标的实现。所以，在尊重市场发展规律的前提下，让其在促进区域经济一体化上发挥决定性作用，而对于妨碍区域统一市场形成的各种规定和制度，需要政府出台相关政策进一步清理和消除，反对不正当竞争，降低交易成本，改善营商环境，发挥促进和保障作用。

第四，合理开发国土资源，提升资源利用率。充分挖掘国土资源优势，优化区域开发空间布局，保障东西部地区协调发展，寻求联动效应。同时，针对经济发达地区过度开发问题，必须明确生态、农业、城镇三类主体功能之间的关系，结合“两个百年”奋斗目标，注重与“一带一路”建设、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护等国家重大区域发展战略相衔接，寻求可持续发展路径。加快推动形成科学系统的国土空间政策体系，重视体系的整体性与协同性，针对不同类型空间的主体功能，明确差异化政策实施的着力点，保障国土空间政策的操作性与精准性。

第五，加快基础设施建设与公共服务建设。完备的基础设施和均衡的公共服务体系作为重要的硬性与软性环境，是促进区域经济一体化的重要抓手。在交通建设方面，我国不断加大建设投资力度，致力于打造集普速铁路、市域（郊）铁路、高速铁路、城际铁路、城市轨道交通于一体的现代轨道交通运输体系，为构建空间市场一体化提供硬件支撑。在公共服务方面，大力发展教育水平、医疗卫生、传统文化等社会事业，构建收入分配、社会就业、福利保障等公共制度体系，促进公共服务全民普惠共享。

第六，创新发展中心城市和城市群。随着我国经济的空间结构的变化，以中心城市和城市群为代表的区域发展模式逐步成为承载经济发展要素的主要空间形式。在新的形势下，探索开发新一批具有潜力的中心城市，通过增加中心城市的数量来增强经济优势区域的人口和经济承载能力。新的中心城市要加快推进基础设施建设，推进城市交通互联互通，注重周边区域辐射效应，向经济联系紧密的城市进行延伸，促进内部一体化进程，提高区域一体化水平。产业发展、公共卫生服务、生态环境保护、社会治理也为中心城市和城市群的发展提供了更多增长极。此外，持续推进粤港澳大湾区、成渝双城经济圈等区域一体化进程，打造更高水平和更高质量的区域一体化发展示范区。（作者：朱章耀 西南财经大学 会计学院 副教授）